ЗАКОН «ПРО ОСВІТУ»: РЕФЛЕКСІЯ ПІСЛЯ ЗАТВЕРДЖЕННЯ У ПЕРШОМУ ЧИТАННІ

ЗАКОН «ПРО ОСВІТУ»: РЕФЛЕКСІЯ ПІСЛЯ ЗАТВЕРДЖЕННЯ У ПЕРШОМУ ЧИТАННІ

Ретельно перечитавши Закон України «Про освіту» (далі Закон) після затвердження його у першому читанні, з позицій людини, що пройшла майже всі щаблі освітянської ієрархії і, розуміючи, що в сприйнятті кожного з представників педагогічної спільноти, в тому числі й у мене є певний елемент суб’єктивізму щодо положень цього Закону вирішив викласти на сторінках Освітнього порталу деякі роздуми, які стосуються його окремих положень.

Коли цей матеріал був практично готовий, на сайті Комітету ВР з питань науки і освіти був оприлюднений варіант Закону представлений на повторне перше читання (дата розгляду в Комітеті ВР – 30.03.2016 р.), що потребувало внесення певних коректив. Хочу відмітити, що оновлений варіант має суттєву позитивну динаміку і якісно відрізняється від попереднього варіанту, але все ж…

Термінологічні аспекти

Закон України «Про освіту» базується на положеннях компетентнісної парадигми. Виходячи з цього, з моєї точки зору, понятійно-термінологічний апарат Закону потребує суттєвого доопрацювання і уточнення.

Наприклад, у ст.1, п.12 Закону є визначення компетентності як «динамічної комбінації знань, способів мислення, поглядів, цінностей, навичок, умінь, інших особистих якостей, що визначає здатність особи успішно провадити професійну та/або подальшу навчальну діяльність». Виходячи з компетентнісної ідеології  і елементарної логіки, результатами навчання повинні бути певні компетентності. Однак у тій же ст.1, п.18 результататами навчання визначено «знання, способи мислення, погляди, цінності, навички, уміння, інші особисті якості, які можна ідентифікувати, спланувати, кількісно оцінити і виміряти та які здатна продемонструвати особа після завершення освітньої програми або окремих освітніх компонентів».

Добре, що із представленого нового варіанту виключена ціла низка не коректних формулювань, які мали місце в низці статей Закону.

У проекті Закону має місце також недостатня узгодженість термінології з іншими документами, що регламентують діяльність у сфері освіти. Так, наприклад, Національна рамка кваліфікацій України визначає компетентність, як «здатність особи до виконання певного виду діяльності, що виражається через знання, розуміння, уміння, цінності, інші особисті якості». Закон України «Про вищу освіту» визначає компетентність, як: «динамічну комбінацію знань, вмінь і практичних навичок, способів мислення, професійних, світоглядних і громадянських якостей, морально-етичних цінностей, яка визначає здатність особи успішно здійснювати професійну та подальшу навчальну діяльність і є результатом навчання на певному рівні вищої освіти».

У ст.21, п.1 Закону теж використовується поняття компетенції: «педагогічна освіта – процес підготовки педагогічних працівників у системі вищої освіти, що завершується оволодінням необхідними компетенціями для присвоєння освітньої кваліфікації». Зауважимо, що цього поняття немає ні в ст.1 Закону, ні в НРК України.

Позитивним є уточнення п.22, ст1, який визначє спеціальні закони. З’явилося визначення якості освіти (п.26), однак друга половина цього визначення,яка стосується якості освітніх послуг, що отримує споживач за договорами, потребує коригування.

Тож, доцільно було б ще раз повернутися до питання розпорошення визначень окремих термінів по іншим статтям Закону.

У тексті Закону по окремих статтях розпорошено визначення академічної доброчесності та її складових(ст.42), стандарту освіти (ст.32), ліцензування освітньої діяльності (ст.43), інституційного аудиту (ст.45), зовнішнє незалежне оцінювання (ст.47), моніторинг якості освіти (ст. 48), атестація педагогічного працівника (ст.50), сертифікація (ст.51) тощо. У той же час в Законі «Про вищу освіту» частина з них наведена у ст. 1. «Основні терміни та їх визначення». Тобто є певний волюнтаризм у структуруванні законів, що входять до однієї галузевої групи.

Цікавим є те, що в Законі у ст.42  введено поняття «хабарництво», яке є більш актуальним для Кримінального кодексу України.

Освіта дорослих

Дуже розмито виписана частина ст.17 Закону, яка регламентує діяльність у сфері післядипломної освіти.

По-перше, потрібно знов таки узгодити термінологію, бо з одного боку «підвищення кваліфікації — підвищення рівня готовності особи до виконання її професійних завдань та обов’язків або набуття особою здатності виконувати додаткові завдання та обов’язки шляхом набуття нових знань і вмінь у межах професійної діяльності або галузі знань», а з іншого «курси підвищення кваліфікації проводяться для набуття здобувачем освіти нових компетентностей у межах професійної діяльності або галузі знань».

По-друге, у п.8, ст.17 на законодавчому рівні проголошується диверсифікація в отриманні післядипломної освіти: «післядипломна освіта здобувається в закладах післядипломної, вищої та професійної освіти, інших закладах освіти, наукових установах у порядку, затвердженому центральним органом виконавчої влади у сфері освіти і науки, або шляхом інформальної освіти».

У ст.59, п.2 вказується, що «вибір програми та закладу освіти, установи, організації для підвищення кваліфікації здійснює педагогічний працівник». Однак ми не бачимо чіткого механізму, який дозволив би працівнику освіти використати своє право на отримання підвищення кваліфікації за рахунок бюджету. Тобто ми бачимо, що прогресивна теза є, а механізму її реалізації немає. Цю проблему можна було б вирішити однією фразою «… на ваучерній основі». Тим більше, що у ст.59, п.5 вказується, «підвищення кваліфікації педагогічного працівника закладу дошкільної, позашкільної, повної загальної середньої та професійної освіти в обсязі, що встановлюється частиною другою цієї статті, оплачується за кошти державного і місцевих бюджетів…».

Є питання і до п.6, ст.17 «Провадження освітньої діяльності з перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників, обов’язковість якого передбачено законами, підлягає ліцензуванню, а відповідні освітні програми можуть акредитуватися. Працівниками ліцензованих закладів післядипломної освіти є педагогічні, науково-педагогічні та/або наукові та інші працівники». Вона повинна бути прописана більш чітко саме в частині структурних підрозділів ВНЗ, які надають послуги з підвищення кваліфікації і інших альтернативних структур. 

Працівники освіти

У ст.60 Закону, де мова йде про робочий час педагогічних і науково-педагогічних працівників, у п.3 має місце посилання на трудовий договір. Разом із тим, сьогоднішні реалії є такими, що трудовий договір у формі контракту засновник підписує тільки з керівниками навчальних закладів і науково-педагогічними працівниками (не будемо акцентувати увагу на тому, що, як правило, він є стандартним і має формальний характер). Щодо вчителя, то він призначається наказом, в якому не обумовлені зобов’язання сторін. Таким чином, для того, щоб реалізувати на практиці фразу «обсяг та перелік видів роботи педагогічних і науково-педагогічних працівників встановлюється закладом освіти та закріплюється у трудовому договорі у межах, визначених законодавством», як мінімум необхідно такий договір мати і це потрібно закріпити в Законі.

Декілька слів щодо окремих категорій педагогічних працівників. Наприклад, у ст.76, якою регламентується діяльність психологічної служби та соціально-педагогічного патронату в системі освіти, у п.3 чітко сформульовано, що «за своїм статусом практичні психологи та соціальні педагоги (працівники) закладів освіти належать до педагогічних працівників» і це позитив. Разом із тим, Законом не регламентовано статус методиста в системі освіти. Стосовно цієї важливої для науково-методичного забезпечення освіти посади тривалий час іде дискусія за участю фінансових органів, стосовно нарахування їм педагогічного стажу. І, як правило, рішення приймається не на користь працівників методичних служб.

Керівники освіти

Постать керівника освіти є ключовою в здійсненні освітніх реформ. Разом із тим ст. 26 Закону є занадто загальною. Особливо це стосується вимог до призначення на керівні посади в освіті. Ст.26, п.2 констатує, що «керівник закладу освіти призначається засновником у порядку, визначеному спеціальними законами та установчими документами, з числа претендентів, які вільно володіють державною мовою і мають вищу освіту. Щодо керівників закладів освіти застосовується контрактна форма трудового договору» і далі вказується, що «Додаткові кваліфікаційні вимоги до керівника та порядок обрання (призначення) визначаються спеціальними законами та установчими документами закладу освіти». З моєї точки зору ст.26 повинна бути суттєво допрацьована.

По-перше, потрібно законодавчо обумовити необхідність для керівника освіти магістерського ступеня в сфері управління освітою саме в базовому Законі.

По-друге, наголосити на необхідності чіткого відображення в спеціальних законах (за рівнями освіти) інших вимог, які стосуються етапів кар’єрного зростання до моменту призначення на посаду, психологічного портрету й інших складових (наприклад наявність учених ступенів і звань, як це зроблено Законі України «Про вищу освіту»).

Окремо положеннями Закону необхідно закріпити обов’язкове проходження претендентами професійного оцінювання засобами тестових технологій і механізм проведення цієї процедури.

Інакше у сьогоднішній редакції ст.26 Закону не сприятиме модернізації управління освітою в Україні. 

Деполітизація

Декілька слів про деполітизацію освіти, яка регламентується ст.31 Закону і принципово відрізняється від аналогічних положень Закону України «Про освіту» 1991 р. Усі ми добре знаємо, що положення цієї статті залишилися декларативними. Особливо наочно це відбувалося останні десять років у Східних і Південних регіонах України, де працівників бюджетної сфери і в першу чергу сфери освіти використовували як кількісне наповнення численних політичних акцій. Основний аргумент для їх участі був − залякування з боку певних керівників освіти щодо втрати роботи. До речі, абсолютна більшість цих керівників працює і сьогодні, але це матеріал для іншої статті.

Наголошую на тому, що у ст. 31 Закону повинна бути чітко виписана відповідальність посадових осіб за її порушення. Інакше і надалі працівники закладів освіти залишаться в своєму приниженому стані. Пункт 5, ст. 31 «керівництву закладів освіти, органам державної влади та місцевого самоврядування, їх посадовим особам, іншим фізичним і юридичних особам забороняється залучати працівників закладів освіти до участі в релігійних заходах (крім закладів освіти, визначених у частині другій цієї статті) і політичних акціях», потрібно доповнити фразою на кшталт «…що веде звільнення відповідного керівника з посади». До речі, дискусіним є і доповнення, яке ми бачимо в дужках.

Не можу не сказати, що у кожної проблеми є два боки. Слід констатувати, що не багато вчителів сьогодні можуть гордо підняти голову і вчинити так, як їм підказує совість, протистояти політизованим керівникам і чинити спротив політичному замовленню. У цьому контексті пригадую слова відомого бразильського педагога Пауло Фрайре з книги «Листи до тих, хто насмілився вчити»: «Коли ми здибуємося з конкретними страхами, наприклад з боязню втратити роботу або страхом перед тим, що нам не дістати підвищення на службі, то відчуваємо потребу встановити для страху межі. Перш за все ми починаємо усвідомлювати, що страх − це прояв нашого життя. Мені не треба приховувати свої страхи, однак я повинен не давати жахові паралізувати себе. Якщо я впевнений у своїх політичних прагненнях, володію тактиками, котрі спроможні послабити ризик, то маю вести боротьбу. Отже виникає потреба контролювати свій страх, оволодівати ним, а з цього розвивається моя безстрашність».

Ст.31. Закону повинна допомогти вчителю побороти свої страхи і поставити на місце керівників освіти, що допускають протиправні дії.

Якість освіти

Однозначним позитивом запропонованого Закону є наявність розділу V присвяченого забезпеченню якості освіти. Разом із тим декларативно правильно виписані аспекти цього розділу матимуть проблеми із їх реалізацією саме з огляду на нечіткість окремих положень Закону. Візьмемо наприклад ст.41, п.3, присвячений системі забезпечення якості освіти на рівні навчального закладу. Із оновленого тексту Закону не зовсім чітко видно, хто розробляє цю систему. Якщо сам навчальний заклад, як це було в попередніх варіантах, то, відповідно, вона буде дуже суттєво залежати від професіоналізму його керівного складу, що в свою чергу обумовлено багатьма, в тому числі і наведеними вище, чинниками.

Привертає також увагу ст.42, яка стосується академічної доброчесності. Вона відображує нагальні потребу у виправленні поточної ситуації, перш за все у вищій освіті. Стаття 42, п.5 вказує на те, що «за порушення академічної доброчесності педагогічні, науково-педагогічні та наукові працівники закладів освіти можуть бути притягнені до академічної відповідальності…». Разом і з тим механізму реалізації цих положень ми не бачимо. Іде апелювання до спеціальних законів. Згідно п.8 цієї ж статті «порядок виявлення та встановлення фактів порушення академічної доброчесності визначаються правилами внутрішнього розпорядку закладів освіти». Тобто ми будемо мати таку кількість підходів, яка дорівнює кількості закладів освіти.

Крім того, слід зауважити, що керівний склад багатьох ВНЗ дуже повільно реалізує положення щодо забезпечення академічної доброчесності.

Слід також зазначити, що статті розділу V є суттєво різними за своєю змістовною наповненістю. Наприклад, виникають питання до ст.47 цього розділу, де просто перелічені (п.3) принципи проведення зовнішнього незалежного оцінювання (валідності, об’єктивності, надійності, відповідальності), які є в кожному підручнику. Крім того, ці принципи стосуються не тільки зовнішнього, а будь-якого оцінювання в закладах освіти.

Багато декларативних положень і в розділі VI,присвяченому учасникам навчально-виховного процесу.

Ст.54, де висвітлено права та обов’язки педагогічних і науково-педагогічних працівників, вказує, наприклад, що педагогічні і науково-педагогічні працівники мають право на «неоплачувану творчу відпустку терміном до одного року не частіше одного разу на 10 років із зарахуванням до загального і спеціального трудового стажу». Однак в разі порушень прав працівника адміністрацією закладу в цьому або інших положеннях, що регламентується ст.54, немає. Аналогічно можна стверджувати і стосовно положення про захист професійної честі, гідності педагогічних і науково-педагогічних працівників, стосовно положень ст. 58 щодо «права на безоплатне одержання у власність земельної ділянки» тощо.

В результаті цього для захисту своїх прав педагогічні і науково-педагогічні працівники змушені будуть звертатись до суду, а той у свою чергу проводити тлумачення Закону. 

Фінансуво-екномічні аспекти

Багато питань виникає і до фінансово-економічних аспектів Закону. Досить загальними є положення, що стосуються фінансування освіти. Фактично вони продовжують констатувати факт фінансування освіти за залишковим принципом. Ст.78, п.1 вказує, що «Держава забезпечує асигнування на освіту в розмірі не меншому семи відсотків валового внутрішнього продукту за рахунок коштів державного, місцевих бюджетів та інших джерел фінансування, не заборонених законодавством».

У цьому контексті доцільно навести частину інформації викладеної в роботі А.Касич та інших «Особливості фінансування вищої освіти в Україні та інших країнах світу». Думаю, що коментарі будуть зайві (див. табл.1).

Таблиця 1

Основні показники рівня фінансування освіти в різних країнах

(http://www.economy.nayka.com.ua/?op=1&z=2587 )

Показники	Україна	Росія	Польща	США	Німеччина	Японія
ВВП на душу населення, дол. США	3 870	19 833	19 908	46 588	37 430	33 785
Загальні витрати на освіту, % ВВП	5,3	4,1	5,1	5,4	4,6	3,8
Загальні витрати на освіту на душу населення,дол. США	205,1	813,1	1015,3	2515,7	1721,8	1283,8

Уточнення потребує статті Закону в контексті ситуації, що склалася в Україні з фінансуванням професійно-технічної освіти. Крилата фраза про «фінансування з державного та/або місцевих бюджетів закладів освіти в порядку, встановленому законодавством» привела до своєрідного «футболу», за яким стоять тисячі конкретних працівників системи професійно-технічної освіти і їх сімей.

Крім того, якщо ми говоримо про диверсифікацію фінансування освіти, в тому числі дошкільної і середньої, то необхідно більш чітко виписати підходи до фінансування закладів освіти інших форм власності, засновниками яких не є держава чи місцеві громади. Сьогодні ми маємо факт, коли діти, які навчаються в таких закладах, не реалізують своє право на частку бюджетного фінансування, незважаючи на те, що їх батьки є платниками податків.

Виходячи з викладеного вище, вважаю за можливе зробити такі висновки:

1.Узгодження потребує понятійно-термінологічний апарат, який використовується в Законі України «Про освіту». Більше того, з моєї точки зору, необхідно створити певну понятійно-термінологічну матрицю для групи законів, що будуть оновлені для всіх рівнів освіти і регламентуватимуть їх діяльність. Вони визначені в тексті як спеціальні закони.

2.Необхідно принципово відредагувати значну частину положень Закону, передбачивши конкретну відповідальність за їх порушення. Особливий наголос потрібно зробити на питаннях, що стосуються захисту прав педагогічних і науково-педагогічних працівників, посилити відповідальність за протиправне втягування представників закладів і установ освіти в політичні процеси з використанням командно-адміністративних методів.

3.У всіх численних випадках, де в тексті написано, що фінансування буде відбуватися «в порядку, встановленому законодавством», або прописати цей порядок, або, якщо це не дозволяє обсяг Закону, написати яким саме документом це буде регламентуватися, бо освітяни чекають від рамкового Закону України «Про освіту» конкретики, а не ситуативних змін «правил гри» численними підзаконними актами. Закон повинен гарантувати прозорі і прості фінансові механізми, які, в тому числі викорінять можливість будь-якої корупції.

Таким чином, незважаючи на певну позитивну динаміку щодо законодавчого забезпечення системи освіти, Закон України «Про освіту» потребує суттєвого доопрацювання в принципових моментах, які дозволять зробити його реально працюючим, а не черговим декларативним документом.

Вадим Лунячек, д.пед.н., проф., завідувач кафедри креативної педагогіки і інтелектуальної власності

Української інженерно-педагогічної академії, м. Харків

http://education-ua.org/ua/articles/676-zakon-pro-osvitu-refleksiya-pislya-zatverdzhennya-u-pershomu-chitanni